المملكة المغربية الحمد لله وحده
المجلس الدستوري
ملف رقم : 08/1120
قرار رقم : 08/728 م. د
باسم جلالة الملك
المجلس الدستوري ،
بعد اطلاعه على رسالة الإحالة المسجلة بأمانته العامة في 25 ديسمبر2008 التي يطلب بمقتضاها 104 أعضاء بمجلس النواب من المجلس الدستوري ـ عملا بأحكام الفقرة 3 من الفصل 81 من الدستور والمادة 22 من القانون التنظيمي المتعلق بالمجلس الدستوري ـ التصريح بمخالفة المواد 2 و8 و26 و27 و40 و41 و42 من قانون المالية رقم 08-40 لسنة 2009 للدستور ، وبعدم مطابقة هذا القانون برمته للدستور لكون المواد المذكورة لا يمكن فصلها عن مجموع أحكامه ؛
وبعد الاطلاع على ملاحظات السيد الوزير الأول المضمنة بكتابه المسجل بنفس الأمانة العامة في 26 ديسمبر 2008 ؛
وبناء على الدستور ، خصوصا الفصول 4 و45 و50 و61 و81 منه ؛
وبناء على القانون التنظيمي رقم 93-29 المتعلق بالمجلس الدستوري ، الصادر في 14 رمضان 1414 (25 فبراير 1994) كما وقع تغييره وتتميمه ، خصوصا المواد 22 و23 و24 منه ؛
وبناء على القانون التنظيمي رقم 98-7 لقانون المالية ، الصادر في7 شعبان 1419 (26 نوفمبر1998) ، كما وقع تغييره وتتميمه ؛
وبناء على قانون المالية رقم 08-40 للسنة المالية 2009 ؛
وبعد الاستماع إلى تقرير العضو المقرر والمداولة طبق القانون ؛
أولا : من حيث الشكل :
حيث إن رسالة الإحالة إلى المجلس الدستوري قدمت بعد التصويت على قانون المالية لسنة 2009 وقبل إصدار الأمر بتنفيذه ، من طرف عدد من أعضاء مجلس النواب مستوف للنصاب المنصوص عليه في الفقرة 3 من الفصل 81 من الدستور ، الأمر الذي تكون معه الإحالة المذكورة قد قدمت وفق الشروط والإجراءات المقررة دستوريا؛
ثانيا : من حيث الموضوع :
1 ـ فيما يتعلق بالمادة 2 :
حيث إن المادة 2 من قانون المالية لسنة 2009 جاءت ، حسب رسالة الإحالة ، مخالفة لمقتضيات الفصل 45 من الدستور والمادة 37 من القانون التنظيمي لقانون المالية بعلة ، أنها جمعت في مادة واحدة طلب الإذن البرلماني بتغيير أو تتميم الرسوم الجمركية والضرائب غير المباشرة بواسطة مراسيم خلال السنة المالية 2009 وعرض المراسيم التي اتخذتها الحكومة بمقتضى الإذن البرلماني الممنوح لها بموجب قانون المالية لسنة 2008 على البرلمان بقصد المصادقة عليها ، في حين كان يتعين الفصل بينهما ، وأنها قدمت تلك المراسيم للمصادقة عليها بطريقة إجمالية ، مما قيد سلطة البرلمان في المصادقة على بعض المراسيم دون غيرها وحدّ نتيجة لذلك من فعالية المراقبة البرلمانية ؛
لكن ، حيث إن أحكام الفصل 50 من الدستور تنص على أن قانون المالية يصدر عن البرلمان بالتصويت طبق شروط يحددها قانون تنظيمي ، وقد نص هذا القانون في مادته 37 على أنه "يصوت على أحكام قانون المالية مادة فمادة" دون أن يقيد الحكومة ـ التي تتولى طبقا لأحكام المادة 32 منه تحضير مشروع قانون المالية ـ بمرجعية معينة في تصنيف الأحكام التي تتضمنها كل مادة على حدة من مواد قانون المالية ؛
وحيث إنه يتبين من البند II من المادة 2 من قانون المالية لسنة 2009 أن المراسيم المعروضة للمصادقة قد تم تقديمها ـ على خلاف ما جاء في عريضة الإحالة ـ مفصلة غير مجملة ووقع التنصيص عليها حالة بحالة مع بيان موضوع كل مرسوم منها والغاية المستهدفة منه ؛
وحيث إن جمْع طلب الإذن البرلماني وعرض مراسيم اتخذت بمقتضى إذن برلماني سابق بقصد المصادقة عليها في مادة واحدة قد تم التقيّد فيه بالمقتضيات والشروط الواردة في الفصل 45 من الدستور وجرى التصويت على هذه المادة وفقا للمسطرة المنصوص عليها في المادة 37 من القانون التنظيمي لقانون المالية ؛
وحيث إنه ، تأسيسا على ما سبق بيانه ، فإن المادة 2 من قانون المالية لسنة 2009 ليس فيها ما يخالف الدستور ؛
2 ـ فيما يتعلق بالمادة 8 :
حيث إن أحكام المادة 8 من قانون المالية لسنة 2009 ، في بندها II ، حسب رسالة الإحالة ، مخالفة للمادة 3 من القانون التنظيمي لقانون المالية بعلة أنها مرتبطة بمنظومة قانونية جديدة لم تبت بعد فيها المؤسسة التشريعية ، وأنها تتضمن مقتضيات تُشرِّع لوسائل جديدة ترمي إلى التثبت من مخالفات السير والجولان ، كما أنها تتنافى مع روح العدالة والمبادئ العامة للقانون ؛
وحيث إن الفصل 50 من الدستور يقضي في فقرته الأولى بأن قانون المالية يصدر عن "البرلمان بالتصويت طبق شروط ينص عليها قانون تنظيمي" ، وأن هذا الأخير ينص في مادته 3 على سبيل الحصر على أنه "لا يمكن أن يتضمن قانون المالية إلا أحكاما تتعلق بالموارد والتكاليف أو تهدف إلى تحسين الشروط المتعلقة بتحصيل المداخيل وكذا مراقبة استعمال الأموال العمومية" ؛
وحيث إنه ، بالرجوع إلى المادة 8 من قانون المالية ، يتبين أن الفقرة الأولى من البند II من هذه المادة ، التي تتعلق بتحصيل الغرامات التصالحية والجزافية ، تهدف إلى إحداث مسطرة خاصة لتحصيل الغرامات بشأن المخالفات في مجال السير والجولان ، وأن الفقرة الخامسة من نفس البند تنص على أنه "يراد في مدلول أحكام هذا البند بـ " جهاز يعمل بطريقة آلية" : الرادار الثابت وكاميرا المراقبة وأي جهاز إلكتروني آخر يمكن من تقديم دليل مادي عن ارتكاب المخالفة" ؛
وحيث إنه ، إذا كانت الغرامات التصالحية والجزافية ، التي تهدف أساس إلى زجر المخالفات ، تعد من ضمن موارد الدولة طبقا للمادة 11 من القانون التنظيمي لقانون المالية ، فإن المقتضيات المتعلقة بها بالبند II سالف الذكر ، إذا كانت ترمي إلى إحداث مسطرة خاصة لتحصيل هذه الغرامات ، فإنها تنشئ أيضا وسيلة إثبات جديدة للمخالفات المرتكبة في مجال مراقبة السير والجولان بواسطة جهاز يعمل بطريقة آلية يقدم أدلة مادية يوثق بالمحضر المرتكز عليها ، حسب مقتضيات الفقرة الرابعة من البند II المذكور ؛
وحيث إن هذه المقتضيات لا يمكن إدراجها ، بحكم طبيعتها ، ضمن الأحكام التي تهدف إلى تحسين الشروط المتعلقة بتحصيل المداخيل المنصوص عليها في المادة 3 من القانون التنظيمي لقانون المالية ، مما يجعلها خارجة عن نطاق اختصاص قانون المالية ؛
وحيث إنه ، تأسيسا على ما سبق بيانه ، فإن أحكام البند II من المادة 8 من قانون المالية لسنة 2009 مخالفة للدستور ؛
3 ـ فيما يتعلق بالمادة 26 :
حيث إن المادة 26 من قانون المالية لسنة 2009 جاءت ، حسب رسالة الإحالة ، مخالفة لمقتضيات الفصل 45 من الدستور والمادة 37 من القانون التنظيمي لقانون المالية بعلة ، أنها جمعت في مادة واحدة طلب الإذن البرلماني بفتح اعتمادات إضافية بمراسيم خلال السنة المالية 2009 في حالة ضرورة ملحة ذات مصلحة وطنية وعرض المرسوم الذي اتخذته الحكومة بناء على إذن برلماني مُنح لها بموجب قانون المالية لسنة 2008 على البرلمان بقصد المصادقة عليه ، وأنّ تقديمها على هذا الشكل قيّد سلطة البرلمان في المصادقة عليها ، في حين كان يتعيّن الفصل بينهما ضمانا لفعالية المراقبة البرلمانية ؛
لكن ، حيث إن القانون التنظيمي لقانون المالية ، كما سبق بيانه لدى فحص دستورية المادة 2 ، لم يقيد الحكومة بمرجعية معينة في تصنيف الأحكام التي تتضمنها كل مادة من مواد قانون المالية ، وأن أحكام المادة 26 المذكورة قد تم التقيّد فيها بالمقتضيات والشروط الواردة في الفصل 45 من الدستور ، وأن التصويت عليها جرى وفقا للمسطرة المنصوص عليها في المادة 37 من القانون التنظيمي لقانون المالية ؛
وحيث إنه ، تأسيسا على ما سبق بيانه ، فإن المادة 26 من قانون المالية لسنة 2009 ليس فيها ما يخالف الدستور ؛
4 ـ فيما يتعلق بالمادة 27 :
حيث إن أحكام المادة 27 في فقرتها الثانية من قانون المالية لسنة 2009 ، حسب رسالة الإحالة ، مخالفة لأحكام الفصول 4 و45 و47 من الدستور ومقتضيات المواد 29 و39 و42 من القانون التنظيمي لقانون المالية ، وبالتالي لأحكام الفصل 50 من الدستور ، بعلة أنها عندما أهلت الحكومة لتوزيع 120 منصبا على الوزارات أو المؤسسات من ضمن 12.820 منصبا محدثا برسم السنة المالية 2009 ، تكون قد منحت تفويضا تشريعيا للحكومة من دون تحديد مدته الزمنية ودون الإشارة إلى ضرورة عرض المراسيم التنظيمية التي سيتم هذا التوزيع بمقتضاها على المصادقة البرلمانية عند انتهاء مدة التفويض ، مما يكون معه البرلمان بذلك لم يمارس اختصاصاته الدستورية في الحدود القصوى التي يخولها له الدستور ، كما أن في ذلك أيضا إخلالا بقاعدة تخصيص النفقات ؛
لكن ، حيث إنه يتبين من فحص مقتضيات المادة 27 من قانون المالية المعروضة على أنظار المجلس الدستوري، أنها لا تندرج ، من حيث طبيعتها ، في إطار تفويض التشريع الذي يحدد شروطه الفصل 45 من الدستور ، بل هي مجرد إسناد توزيع بعض المناصب إلى الحكومة في إطار الصلاحيات المخولة لها بموجب الفصل 61 من الدستور لتنفيذ القوانين ؛
وحيث إنه يتضح بالرجوع إلى الفصل الذي يحمل رقم 1.2.1.4.0.36.000 المشار إليه في جدول (ب) الملحق بالمادة 45 من قانون المالية ، أن الحكومة تقيدت بقاعدة التخصيص عندما قامت بتقدير الاعتمادات المخصصة للمناصب البالغ عددها 120 وأدرجتها ضمن النفقات الطارئة والمخصصات الاحتياطية موضوع الفصل المذكور ، طبقا لأحكام المادة 42 من القانون التنظيمي لقانون المالية ؛
وحيث إنه ، تأسيسا على ما سبق بيانه ، فإن مقتضيات المادة 27 من قانون المالية لسنة 2009 ليس فيها ما يخالف الدستور ؛
5 ـ فيما يتعلق بالمادة 40 :
حيث إن المادة 40 من قانون المالية لسنة 2009 ، حسب رسالة الإحالة ، جاءت مخالفة للدستور ، لكونها لا تتضمن تقدير الاعتمادات الضرورية لتغطية الإرجاعات والاستردادات الضريبية التي هي نفقات عمومية كسائر النفقات ، إلا أنها لم تدرج في أي باب من أبواب قانون المالية المذكور وتصرف دون اعتمادات ودون إذن من البرلمان ، إذ تلجأ الحكومة إلى مقاصتها مع المداخيل الجبائية للضرائب والرسوم الخاصة بها ، مما يتنافى مع المادتين 1 و9 من القانون التنظيمي لقانون المالية وكذا مع مادته 14 التي تنص على أن نفقات التسيير تشتمل ـ إلى جانب نفقات أخرى ـ على "النفقات المختلفة المتعلقة بتدخل الدولة ولا سيما في المجالات الإدارية والاقتصادية والاجتماعية والثقافية" ؛
لكن ، حيث إنه إذا كانت المقاصة بين المداخيل والنفقات محظورة بمقتضى المادة 9 من القانون التنظيمي لقانون المالية لتنافيها مع مبدأ شمولية الميزانية الذي يقضي بأن تدرج في الميزانية العامة كافة الحصائل الإجمالية وكافة النفقات الإجمالية بكيفية منفصلة ، حيث يرصد مجموع المداخيل لتنفيذ مجموع النفقات دون مقاصة بينهما ، وإذا كانت الإرجاعات الضريبية تستلزم فتح اعتمادات خاصة لهذه الغاية في قانون المالية ، فإنه يتضح :
من جهة ، أن التخفيضات والإلغاءات الضريبية التي تتم قبل أداء الضرائب من لدن الملزمين بها وفق الإجراءات القانونية المقرَّرة لذلك ، لا يمكن اعتبارها من ضمن تكاليف الدولة المشار إليها في المادة الأولى من القانون التنظيمي لقانون المالية ، والمحددة فيما يخص نفقات التسيير في الفقرة الثالثة من المادة 14 من نفس القانون التنظيمي ؛
ومن جهة أخرى ، أنه بخصوص الإرجاعات والاستردادات المتعلقة بالمبالغ المدفوعة من لدن الملزمين بالضريبة المتجاوِزة لما يتعيّن عليهم أداؤه ، والتي تُلزَم الإدارة بحكم القانون بإرجاعها إليهم مع التقيّد في ذلك ، كما هو الحال في كل الأداءات ، بقواعد المحاسبة العمومية ، فقد تبين بشأنها للمجلس الدستوري ، بعد استحضاره للوثيقة المتضمنة لقائمة التكاليف المشتركة للسنة المالية 2009 المرتبطة بميزانية وزارة الاقتصاد والمالية ، أن قانون المالية ، وخلافا لما ادعي في رسالة الإحالة ، يتضمن بالفعل تقدير اعتمادات أداء مفتوحة لتسوية هذه الإرجاعات مقدرة بـ 160.000.000 درهم مدرجة في ميزانية التسيير ـ التكاليف المشتركة ـ (الفصل 1.2.1.3.0.13.000) الفقرة 30 (الإرجاعات والتحويلات) السطر10 (تخفيضات وتسديدات وإرجاعات وديون غير قابلة للاستيفاء) ، مما يكون معه قانون المالية لسنة 2009 قد تضمّن بالفعل تقدير الاعتمادات المطابقة للإرجاعات الضريبية دون إجراء أي مقاصة بين بعض النفقات وبعض المداخيل ، وهي الاعتمادات التي تم عرضها على البرلمان للترخيص فيها ضمن القانون المذكور ؛
وحيث إنه ، تأسيسا على ما سبق بيانه ، فإن مقتضيات المادة 40 من قانون المالية لسنة 2009 ليس فيها ما يخالف أحكام الدستور ؛
6 ـ فيما يتعلق بالمادتين 41 و42 :
حيث ورد في رسالة الإحالة ، أن أحكام المادتين 41 و42 من قانون المالية لسنة 2009 المتعلقتين بالإذن للحكومة في إصدار اقتراضات خارجية في حدود المبلغ المقدر للمداخيل المسجلة في الفصل 1.0.0.0.13.0001. بالمادة 6200 (الفقرة 22) من الميزانية العامة ، واقتراضات داخلية لمواجهة جميع تكاليف الخزينة ، مخالفة للدستور بعلة أنهما لا تتضمنان الإشارة إلى وجوب عرض المراسيم التي تتم بمقتضاها عملية الاقتراض على البرلمان قصد المصادقة عليها طبقا لأحكام الفصل 45 من الدستور ؛
لكن ، حيث إنه إذا كانت الاقتراضات الداخلية والخارجية يأذن بها البرلمان بموجب المادة الأولى من القانون التنظيمي لقانون المالية التي تنص على أنه: "يتوقع قانون المالية لكل سنة مالية مجموع موارد وتكاليف الدولة ويقيّمها وينص عليها ويأذن بها ضمن توازن اقتصادي ومالي يحدده القانون" ، فإن هذا الإذن الذي يهم مجموع قانون المالية ويرخص البرلمان بمقتضاه استخلاص الموارد وتنفيذ التكاليف وفق الأحكام والشروط التي يحددها لا يمت بصلة إلى الإذن الوارد في الفصل 45 من الدستور الذي بموجبه يمكن للبرلمان أن يأذن للحكومة ، طبق شروط معينة، باتخاذ تدابير يختص بها القانون ؛
وحيث إنه ، تأسيسا على ما سبق بيانه ، تكون مقتضيات المادتين 41 و42 من قانون المالية لسنة 2009 غير مخالفة للدستور؛
لهذه الأسباب
أولا : يصرح المجلس الدستوري :
1 ـ بأن أحكام المواد 2 و26 و27 و40 و41 و42 من قانون المالية رقم 08-40 لسنة 2009 ليس فيها ما يخالف الدستور ؛
2 ـ بأن أحكام البند II من المادة 8 من قانون المالية رقم 08-40 لسنة 2009 مخالفة للدستور ، ويمكن فصل هذا البند عن باقي مقتضيات القانون المذكور ، ويجوز إصدار هذا القانون بعد أن يُحذَف منه ما تمّ التصريح بعدم مطابقته للدستور ؛
ثانيا : يرفع قراره هذا إلى علم جلالة الملك ، ويأمر بتبليغ نسخة منه إلى السيد الوزير الأول وإلى السيد رئيس مجلس النواب وإلى السيد رئيس مجلس المستشارين وبنشره في الجريدة الرسمية .
وصدر بمقر المجلس الدستوري بالرباط في يوم الإثنين فاتح المحرم 1430 (29 ديسمبر 2008)
الإمضاءات
محمد أشركي
عبد القادر القادري عبد الأحد الدقاق هانيء الفاسي صبح الله الغازي
شبيهنا حمداتي ماء العينين ليلى المريني أمين الدمناتي عبد الرزاق مولاي ارشيد
محمد الصديقي رشيد المدور محمد أمين بنعبد الله
